En medio de la presión del sector cooperativista minero, sobre todo aurífero, que exige no penalizar a la minería ilegal, el ministro de Minería y Metalurgia (MMyM), Marco Antonio Calderón de la Barca, accedió a responder a ANA un cuestionario. Entre sus respuestas identifica los principales problemas del sector minero, como el hecho de que actores mineros desarrollan actividades de manera informal, sin haber obtenido previamente la Licencia Ambiental, por lo que considera indispensable el apoyo de la Policía y de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la minería ilegal.
Frente a la burocracia estatal, plantea reducir “significativamente” los tiempos y facilitar la suscripción de los contratos administrativos mineros, pero a la vez admite debilidades en los mecanismos de control del comercio interno del oro y de la importación del mercurio. Y aunque observa que hay cooperativas que tienen sociedades al margen de la ley con otros actores, justifica que es posible que se dé la figura de “contratación de servicios”.
ANA: Una parte significativa de operaciones mineras que tenían sus concesiones o su trámite de concesión no han logrado conseguir su Contrato Administrativo Minero (CAM), algunas ni siquiera han empezado su trámite; por tanto, no cumplen con la norma (Ley 535) hasta ahora. Y se ha planteado en diferentes declaraciones de prensa de diferentes autoridades de gobierno que una meta clave para transformar el sector minero es agilizar los trámites de contratos administrativos mineros. ¿Cuáles son las causas que ha identificado el Ministerio de esta falta de CAM? ¿qué medidas exactamente propone el MMyM para lograr que se cumpla esta disposición constitucional? ¿estas medidas cómo lograrán superar las causas de la falta de CAM?
MAC: Los Contratos Administrativos Mineros (CAM) son otorgados por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM). Actualmente, existe una serie de requisitos para su tramitación; sin embargo, hemos decidido simplificar este proceso y circunscribirnos únicamente a lo establecido en la Ley 535.
En ese marco, se han dejado sin efecto once resoluciones ministeriales que incorporaban requisitos adicionales, con el propósito de hacer el procedimiento mucho más ágil, transparente y eficiente.
Asimismo, estamos impulsando la incorporación de tecnología digital para optimizar la gestión de estos trámites, reducir significativamente los tiempos y facilitar la suscripción de los Contratos Administrativos Mineros entre los actores productivos y la AJAM.
Posteriormente, los contratos deben ser remitidos a la Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobación, etapa que también forma parte del procedimiento legal vigente.
Nuestro objetivo es que el trámite ante la AJAM sea mucho más rápido y expedito, sin dejar de cumplir las obligaciones establecidas por la normativa, entre ellas la consulta previa.
La consulta previa se encuentra debidamente regulada y debe desarrollarse conforme a los procedimientos establecidos por la legislación vigente. Este proceso contempla, como mínimo, dos reuniones: una de inicio del diálogo y otra de cierre. Si durante el desarrollo del proceso se requieren reuniones adicionales, estas podrán realizarse de acuerdo con las necesidades de la consulta.
ANA: El proceso de formalización de cooperativas mineras ha buscado en alguna medida abordar el problema de las demoras en trámites de CAM para este actor minero. Sin embargo, las constantes ampliaciones de plazos desde el 2022 como a través del Certificado de Trámite de Contrato Administrativo Minero (CETCAM), son una señal que no está cumpliendo su propósito o no está siendo lo suficientemente eficaz. ¿Cuáles son las causas que el Ministerio identifica para explicar esta insuficiencia? ¿qué medidas exactamente propone el MMyM para hacer efectivo este proceso o quizás reemplazar por otro tipo de procesos? ¿estas medidas cómo lograrán superar las causas identificadas?
MAC: Es importante diferenciar claramente dos aspectos: la otorgación del derecho minero y el inicio de las actividades productivas.
En cuanto a la otorgación del derecho minero, la respuesta guarda relación con lo señalado en la pregunta anterior. Nuestro objetivo es hacer que el procedimiento sea mucho más ágil mediante la simplificación de trámites y la incorporación de herramientas tecnológicas y digitales. De esta manera, esperamos reducir significativamente los tiempos de procesamiento de los Contratos Administrativos Mineros.
Respecto al inicio de las actividades mineras, este proceso se encuentra sujeto al cumplimiento de la normativa ambiental vigente. En consecuencia, es indispensable contar con la correspondiente Licencia Ambiental antes de iniciar operaciones.
Para la emisión de dicha licencia deben evaluarse aspectos como el tamaño del proyecto, la tecnología que será utilizada y los impactos ambientales que la actividad pueda generar. Sobre la base de esa evaluación, se establecen las medidas de mitigación necesarias para garantizar que dichos impactos permanezcan dentro de los límites permisibles establecidos por la normativa ambiental.
ANA: Otro incumplimiento normativo de una parte considerable de operaciones mineras es la falta de licencia ambiental, a pesar de las diferentes modificaciones de la reglamentación ambiental para agilizar los trámites de licencias. ¿Qué causas ha identificado el Ministerio de esta falta de Licencias Ambientales? ¿qué medidas exactamente propone el MMyM para lograr que se cumpla esta disposición normativa? ¿estas medidas cómo lograrán superar las causas de la falta de licencias ambientales?
MAC: Toda actividad, obra o proyecto, no solamente en el ámbito minero, sino cualquier actividad, obra o proyecto, debe contar con la correspondiente Licencia Ambiental antes de iniciar operaciones.
El principal problema identificado es que algunos actores desarrollan actividades de manera informal, sin haber obtenido previamente la Licencia Ambiental. Esta situación no se ajusta al marco legal vigente.
Por ello, toda actividad, obra o proyecto debe iniciar oportunamente el trámite para la obtención de su Licencia Ambiental.
En ese sentido, una de las medidas que proponemos es fortalecer el control y seguimiento y control como organismo sectorial competente (OSC) en materia ambiental, proponemos la estandarización interinstitucional de requisitos para la obtención de la licencia ambiental por los actores productivos mineros (APM).
Ante la presentación de una denuncia, el Ministerio debe verificar si la empresa o cooperativa minera se encuentra operando con la Licencia Ambiental correspondiente y si sus actividades se desarrollan conforme a las condiciones establecidas en su instrumento de gestión ambiental.
ANA: Otro aspecto preocupante de incumplimiento de la norma por parte de una porción relevante de operaciones mineras cooperativistas es la realización de contratos o acuerdos con empresas privadas en aspectos esenciales a su actividad; sin que se cumpla con lo que la norma establece en estos casos. ¿Qué causas ha identificado el Ministerio que explican que las cooperativas en dichos casos incumplan la norma?, ¿Qué medidas exactamente propone el MMYM para lograr que se cumpla esta disposición normativa? ¿estas medidas cómo lograrán superar las causas identificadas?
MAC: El eventual incumplimiento se configura cuando una cooperativa minera deja de observar el precepto constitucional que establece que la actividad minera debe ser desarrollada por el titular del derecho minero.
No obstante, existen casos en los que algunas cooperativas mantienen vínculos con otros actores. Actualmente, la celebración de contratos entre dos actores productivos mineros, cuando uno de ellos sustituye o desarrolla directamente la actividad que corresponde al titular, se encuentra prohibida por el artículo 151 de la Ley 535.
Sin embargo, la normativa no prohíbe que las cooperativas contraten servicios especializados o accedan al financiamiento proporcionado por entidades legalmente constituidas.
Por ejemplo, una empresa de servicios puede ser contratada para ejecutar trabajos específicos, como la apertura de una rampa, la construcción de un túnel u otras labores especializadas. En estos casos, la empresa presta un servicio técnico a la cooperativa, sin sustituirla en el desarrollo de la actividad minera.
En consecuencia, es importante diferenciar claramente la prestación de servicios financieros, económicos o tecnológicos de los contratos celebrados entre actores productivos mineros para el desarrollo de la actividad extractiva. Estos últimos son los que actualmente se encuentran prohibidos por la normativa vigente.
ANA: Hechos recientes (decomiso en el aeropuerto de Viru Viru de 189 kg de oro con FM03 falsificado), demuestra con claridad que otra faceta de la minería ilegal y que posibilita e incentiva la extracción ilegal de minerales es la insuficiencia en controles de trazabilidad durante el proceso de comercialización de los minerales. ¿Cuáles son las causas que el MMyM identifica de estas insuficiencias en la trazabilidad del oro y de otros minerales (ej. caso del estaño que proviene del jukeo)? ¿qué medidas exactamente propone el MMyM para superar estas insuficiencias en la trazabilidad? ¿estas medidas cómo lograrán superar las causas identificadas?
MAC: Para responder a la pregunta, es importante señalar que el caso del decomiso de oro en el aeropuerto de Viru Viru permitió evidenciar el funcionamiento de los mecanismos de control existentes. El hecho fue detectado gracias a un documento emitido por el Servicio Nacional de Registro y Control de la Comercialización de Minerales y Metales (Senarecom), cuyo código QR no correspondía a una exportación legal.
En consecuencia, la verificación realizada por el Senarecom permitió identificar que se intentaba concretar una operación ilícita de exportación.
En cuanto a otros minerales, como el estaño proveniente del juqueo, la situación presenta mayores dificultades. En muchos casos, ese mineral es comercializado a través de comercializadoras que mezclan su contenido con minerales provenientes de cooperativas u otros actores productivos, dificultando su identificación y trazabilidad, y facilitando el ingreso de mineral de origen ilegal al circuito comercial.
En ese sentido, existen debilidades en los mecanismos de control del comercio interno de minerales. Mientras que, para las exportaciones, el control resulta más efectivo mediante el Formulario M-03, debido a la participación de la Aduana Nacional en el control de las fronteras, en el comercio interno la supervisión es considerablemente más compleja.
Ello se debe a que intervienen numerosos actores productivos y cooperativas que comercializan pequeñas cantidades de mineral, muchas veces en sacos, lo que dificulta realizar un control permanente de cada operación.
Por esta razón, una de las acciones que consideramos prioritarias es fortalecer los mecanismos de control sobre las comercializadoras, ya que constituyen un punto clave dentro de la cadena de comercialización de minerales.
ANA: El uso del mercurio sin el uso de retortas u otros mecanismos de recuperación incumplen de igual manera la normativa establecida, a pesar de los programas de apoyo desarrollados por la cooperación internacional y el Estado boliviano en el pasado reciente. ¿Cuáles son las causas que el MMyM identifica de este incumplimiento normativo? ¿qué medidas exactamente propone el MMM para abordar este incumplimiento normativo? ¿estas medidas cómo lograrán superar las causas identificadas?
MAC: Con relación a la pregunta referida al uso de mercurio en la recuperación de oro, es importante señalar que los programas desarrollados con el apoyo de la cooperación internacional y del Estado boliviano tuvieron como principal objetivo reducir el uso de este elemento en las operaciones mineras.
No obstante, el Convenio de Minamata establece un proceso gradual que contempla, en una primera etapa, la reducción del uso de mercurio y, posteriormente, su eliminación progresiva. En ese marco, el Estado boliviano orienta sus acciones hacia el cumplimiento de dichos compromisos internacionales.
Asimismo, es importante considerar que las condiciones de recuperación del oro varían según el tipo de explotación minera. Existen cooperativas que desarrollan minería de veta, donde es más factible aplicar tecnologías alternativas para la recuperación del mineral. En cambio, las operaciones aluviales y aquellas que se realizan en cauces de ríos presentan mayores dificultades para sustituir el uso del mercurio.
Frente a esta realidad, una de las líneas de trabajo consiste en recuperar y adaptar experiencias exitosas desarrolladas en otros países, particularmente en Colombia y Ecuador, donde se emplean métodos gravimétricos basados en la diferencia de peso específico entre el oro y los demás minerales que lo acompañan.
Estas tecnologías permiten separar el mineral valioso sin recurrir al uso de mercurio, por lo que nuestra intención es evaluar su aplicación y replicarlas progresivamente en Bolivia, de acuerdo con las características de cada operación minera.
ANA: El Registro Único de Mercurio (RUME) si bien ha disminuido las importaciones legales de mercurio casi por completo, no ha detenido la importación real de este insumo para la minería aurífera; el uso y comercio de mercurio en las zonas mineras se mantiene o incluso podría haber aumentado. Esto significa que el comercio de este mineral y por ende su uso han pasado al ámbito de la ilegalidad. ¿Qué acciones ha tomado el MMM para enfrentar este comercio ilegal? ¿y el uso de este insumo ilegal?
MAC: Es importante señalar que el control del comercio ilegal de mercurio está estrechamente vinculado a la lucha contra el contrabando. En ese sentido, una parte importante de las acciones corresponde a las entidades competentes en materia de control aduanero, particularmente a la Aduana Nacional.
Cuando se trata de importaciones de gran volumen, los mecanismos de control permiten una fiscalización más efectiva y la adopción de las acciones que correspondan conforme a la normativa vigente.
Respecto al uso ilegal de mercurio, resulta necesario fortalecer los mecanismos de verificación en las operaciones mineras auríferas, con el propósito de comprobar el cumplimiento de la normativa y detectar posibles irregularidades en el empleo de este insumo.
ANA: La manifestación más explícita de la minería ilegal son operadores que ni siquiera les interesa realizar una solicitud de derecho minero o siquiera desarrollar su proceso de constitución legal como actor minero. Operadores que además buscan operar en zonas explícitamente prohibidas como zonas restringidas dentro de áreas protegidas, reservas fiscales u otros (art. 93,III ley 535). ¿Qué causas identifica el MMyM que imposibilitan que los mecanismos de control existentes impidan este tipo de actividades? ¿qué acciones identifica el MMyM necesarios para enfrentar este problema? ¿qué transformaciones normativas exactamente se requieren? ¿además de ajustes normativos qué más se requiere para enfrentar esta manifestación de la minería ilegal y cómo el MMyM considera que se puede lograr?
MAC: Con relación a la pregunta referida a la minería ilegal, es importante señalar que la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM) es la entidad competente para desarrollar acciones de control en esta materia. Como es de conocimiento público, esta institución ha venido ejecutando diferentes operativos orientados a combatir la minería ilegal.
En la actualidad, muchas de estas intervenciones responden a denuncias concretas; sin embargo, es necesario avanzar hacia mecanismos de prevención más efectivos.
En ese sentido, consideramos fundamental incorporar tecnologías que permitan identificar oportunamente posibles actividades de minería ilegal. El uso de información satelital y otras herramientas de monitoreo facilitaría la detección temprana de estas actividades y permitiría una intervención más rápida por parte de la AJAM.
No obstante, la implementación de estas tecnologías requiere recursos económicos importantes, tanto para la adquisición de información especializada como para el despliegue operativo en zonas de difícil acceso.
Asimismo, debe considerarse que muchas de las áreas donde se desarrollan actividades de minería ilegal presentan elevados niveles de riesgo, debido a la presencia de personas armadas. Por ello, cualquier intervención debe planificarse cuidadosamente, priorizando la seguridad del personal y evitando la pérdida de vidas humanas.
ANA: Posiblemente una de las manifestaciones más preocupantes de la minería ilegal es la violencia. Violencia no solo entre actores mineros y poblaciones locales violencia incluso frente a las acciones de control del Estado. Violencia que en la práctica ha pasado a una pérdida de capacidad de control del Estado boliviano sobre ciertos espacios, no solo imposibilidad de las autoridades estatales del sector minería. ¿Cómo el MMyM plantea enfrentar esta falta de presencia y control territorial del Estado?
MAC: La minería ilegal suele estar asociada a hechos de violencia. En muchos casos, quienes desarrollan estas actividades recurren al uso de armas, explosivos, como la dinamita, y otros medios de intimidación para impedir las acciones de control del Estado.
Frente a esta realidad, el fortalecimiento de la presencia estatal requiere una acción coordinada entre las instituciones competentes. En particular, para garantizar la seguridad de los operativos y el ejercicio efectivo de la autoridad del Estado en la, resulta indispensable el apoyo de la Policía Boliviana y, cuando corresponda, de las Fuerzas Armadas zonas afectadas por la minería ilegal.
ANA: El Estado boliviano durante el Gobierno del MAS fue denunciado ante la Comunidad Andina, por el incumplimiento de la Decisión 774, que tiene que ver con la coordinación que debe existir a nivel de la región, así como el intercambio de información para la lucha efectiva de este delito y otros conexos. ¿Qué está haciendo su cartera de Estado para cumplir acuerdos internacionales como el Convenio de Minamata, Acuerdo de Escazú, Decisión 774 y otros?
MAC: Respecto al cumplimiento del Convenio de Minamata, una de las principales tareas consiste en fortalecer los procesos de socialización dirigidos al sector minero aurífero. Es fundamental que los actores del sector comprendan los riesgos que representa el uso del mercurio para la salud de las personas, la biodiversidad y el medio ambiente.
En ese marco, la primera acción debe orientarse a la sensibilización y capacitación de los actores involucrados. Paralelamente, se continuará avanzando en medidas destinadas a reducir y, progresivamente, eliminar el uso del mercurio en las operaciones de recuperación de oro, en concordancia con los compromisos asumidos por el Estado boliviano, gestionando y canalizando con la cooperación internacional, la implementación de tecnologías limpias y amigables con el medio ambiente.
En cuanto al Acuerdo de Escazú, la Decisión 774 de la Comunidad Andina y otros instrumentos internacionales, el Ministerio de Minería y Metalurgia participa en las acciones de coordinación institucional que permitan cumplir las obligaciones asumidas por el Estado, en el marco de las competencias que corresponden a cada cartera de Estado.
