La minería del oro vive un auge en las riberas de los ríos que surcan territorios indígenas y parques nacionales de la Amazonía boliviana. Frente a la contaminación por mercurio, los pueblos indígenas del norte de La Paz ganaron una acción judicial de orden constitucional que le pone un freno a las actividades mineras ilegales. El fallo permite discutir el modo en que se viene aplicando la consulta y consentimiento libre, previo e informado, y reflexionar sobre el uso colectivo de los bienes comunes. De cara al futuro, esta resolución histórica fortalece la elaboración de protocolos autónomos y, la posición de los territorios que han decidido declararse libres de minería.
Aglutinados en la Central de Pueblos Indígenas de La Paz (CPILAP), los tacanas, mosetenes, tsimanes, uchupiamonas, lecos y araonas que habitan el Norte amazónico luchan contra el avance de la minería aurífera ilegal en la región. En consecuencia, presentaron una Acción Popular y lograron una Resolución Constitucional favorable que ha allanado el camino para la defensa de los territorios, la vida y el agua, así como para la resignificación de su derecho a la libre determinación.
Uno de los aspectos centrales de esta conquista legal ha sido volver a poner sobre la mesa el alcance y la finalidad del derecho indígena a la consulta y consentimiento libre, previo e informado (CLPI). Ya no como un mero procedimiento funcional al modelo de desarrollo imperante, amañado por los actores extractivistas y la complicidad estatal. Más bien como una herramienta política que les permita a los pueblos deliberar libremente sobre su futuro común y hacer respetar sus propias visiones de desarrollo.
En este momento, la CPILAP busca sortear la arremetida del sector cooperativista minero y enfrenta la falta de voluntad de las instancias del Gobierno Central para dar cumplimiento a la Resolución Constitucional. Al mismo tiempo, y más importante aún, vive un proceso de profunda reflexión sobre el uso, manejo, gestión y control territorial que no se limita a las decisiones que pueda tomar una sola comunidad o territorio, sino a lo que quiere el colectivo más amplio que está interrelacionado a través de los ríos.
La contaminación por mercurio en la Amazonía boliviana
En 2023, un estudio científico elaborado por la Central de Pueblos Indígenas de La Paz (CPILAP) junto a la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) reveló que el 75 por ciento de los indígenas del norte amazónico están intoxicados con altos niveles de mercurio. En los casos más extremos, hay personas que superan las 10 partes por millón de mercurio, es decir, nueve veces más del nivel permitido por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Este nivel de exposición afecta el desarrollo neurológico, produce temblores, pérdida de memoria, disfunciones motoras, cefaleas y es peligroso para el desarrollo intrauterino.
A contramano de las críticas de la minería sobre la ausencia de datos científicos, el estudio recogió muestras de cabello de 302 personas de 36 comunidades de diversos territorios indígenas. Los resultados revelaron que los pueblos con los niveles más altos de mercurio son los que viven en la parte baja de la cuenca del río Beni: los Ese Ejja y los Tsimanes. Si bien estos pueblos no realizan actividades mineras, entran en contacto con la sustancia a través del consumo de pescado, su principal fuente de proteínas diaria. Esto significa que la actividad minera en la parte alta de los ríos impacta en los pueblos de las zonas bajas.
Lee también: La bonanza del oro
Un estudio científico elaborado por la Central de Pueblos Indígenas de La Paz (CPILAP) junto a la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) reveló que el 75 por ciento de los indígenas del norte amazónico están intoxicados con altos niveles de mercurio.
La publicación de estos datos ha originado una discusión seria al interior de los espacios de toma de decisión de la CPILAP, cuyas organizaciones territoriales ya venían sintiendo los efectos de la actividad minera legal e ilegal en la contaminación de sus fuentes de agua, la salud de sus poblaciones y el aumento de la conflictividad social. A su vez, ha puesto en tensión dos visiones contradictorias sobre el uso colectivo de los bienes comunes de la región: mientras algunas comunidades se dedican a la actividad minera, existen territorios que se declaran libres de minería.
Los seis pueblos que representa la Central de Pueblos Indígenas de La Paz cuentan (en su mayoría) con espacios de vida ya consolidados jurídicamente. En algunos casos, incluso poseen una doble calidad de protección, pues están sobrepuestos a Áreas Protegidas como el Parque Nacional Madidi y la Reserva Pilón Lajas. Sin embargo, esto no es suficiente y enfrentan una disputa por el uso de sus territorios con actores privados, públicos e, incluso, indígenas.
Una acción popular en defensa de la vida
A partir de los resultados del estudio, los dirigentes de la CPILAP presentaron una Acción Popular por la vulneración de sus derechos a la libre determinación, a la consulta y consentimiento libre, previo e informado, al medio ambiente sano, a la salud y a la integridad de los territorios indígenas del norte de La Paz. La organización señaló como responsable a la actividad minera ilegal en los ríos Beni, Madre de Dios y sus afluentes (los ríos Kaka, Alto Beni, Tuichi y Quiquibey).
La Acción Popular es una acción de defensa reconocida en la Constitución Política del Estado que procede ante cualquier acto u omisión de autoridades o personas, que violen o amenacen con violar derechos colectivos. Principalmente, se relaciona con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente. Según los demandantes, las autoridades habían incumplido su deber de controlar la actividad minera aurífera ilegal que utiliza sustancias tóxicas como el mercurio. Además, no habían tomado medidas efectivas para proteger los derechos indígenas.
Se trató de una resolución histórica para todos los pueblos indígenas de Bolivia, pues sienta un precedente fundamental para la exigencia de garantías en el ejercicio de derechos colectivos que son precondición para la vida y la existencia de los territorios.
El 8 de septiembre de 2023, el juzgado público de Rurrenabaque, constituido en Tribunal de Garantías Constitucionales, concedió la tutela solicitada por la CPILAP y a través de la Resolución N° 05/2023 dispuso la suspensión de todas las actividades mineras ilegales y de aquellas que no cuenten con licencia ambiental en los ríos Beni, Madre de Dios y sus afluentes. A su vez, estableció la prohibición de otorgar nuevos derechos mineros en sus cuencas hasta que se realicen controles eficaces sobre los pasivos ambientales y se ejecuten programas para rehabilitar las aguas. A este freno judicial del avance aurífero ilegal se sumaron otras medidas para que el Estado repare los derechos indígenas a la salud, a la participación y a la gestión integral de los territorios.
Esta decisión es histórica. No sólo para los pueblos del Norte Amazónico, sino para todos los pueblos indígenas de Bolivia, pues sienta un precedente fundamental frente a la minería que arrasa los ríos, áreas protegidas y territorios. De este modo, la Resolución Constitucional se convierte en una herramienta para la exigencia de garantías en el ejercicio de los derechos colectivos y pone de manifiesto la obligación estatal de realizar un control efectivo con el objetivo de evitar la proliferación de las actividades mineras ilegales en el país.
La resignificación del derecho a la consulta y el consentimiento
En Bolivia, la consulta en materia minera está regulada por la Ley N° 535 de 2014. El procedimiento alcanza solamente a las nuevas solicitudes de explotación (no así a casos de exploración) y contempla un máximo de tres reuniones financiadas por el potencial operador minero. La última palabra la tiene el Ministerio de Minería, en caso de que los sujetos “consultados” no expresen su acuerdo. El financiamiento no es un dato menor porque quien pone la plata, pone las reglas y, de este modo, el Estado omite su deber de garantizar un proceso simétrico e imparcial.
Es importante aclarar que, según la Ley 535/2014, el operador minero solo debe “consultar” a las comunidades en las cuales se ubicaría su cuadrícula de trabajo y no a todas aquellas que resultarían afectadas por su actividad (como las que se encuentran río abajo). A su vez, no está obligado a informar sobre el impacto socioambiental que ocasionará, ni a proponer medidas de mitigación. Paralelamente, la legislación excluye de la obligación de realizar la consulta a aquellos actores productivos con derechos mineros preconstituidos (una figura jurídica cuyo alcance es incierto), quienes sólo deben adecuarse al nuevo régimen minero.
El Tribunal recordó el fallo de la Corte IDH sobre el Pueblo Saramaka vs. Surinam: una consulta es un proceso activo, que contempla la comunicación constante, y no puede realizarse solo cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.
Frente a este contexto, el Tribunal de Garantías destacó que la consulta y el consentimiento libre, previo e informado es un deber estatal y un principio de gobierno. Esto implica un tipo de relacionamiento entre el Estado y los pueblos indígenas, como mecanismo de ejercicio de la democracia directa y participativa: “La consulta debe ser de buena fe, legítima, libre, apropiada a las circunstancias, suficientemente informada y concertada, con la finalidad de llegar a un acuerdo, o en su caso, obtener el consentimiento respecto de las cuestiones consultadas”.
Además de mencionar el Convenio 169 de la OIT (ratificado mediante Ley 1257/ 1991) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (ratificada por Ley 3760/2007), el Tribunal recordó el fallo de la Corte Interamericana de Derecho Humanos sobre el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam: una consulta es un proceso activo, que contempla la comunicación constante entre las partes, y no puede realizarse únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad. De este modo, resalta que la CLPI es un diálogo democrático permanente donde el Estado debe intervenir para garantizar que no se vulneren los derechos fundamentales de los pueblos.
Una oportunidad para resignificar la consulta
Además de poner un freno a la minería ilegal, esta Resolución Constitucional abre la posibilidad de discutir y repensar el modo en que se viene aplicando el derecho a la consulta y el consentimiento libre, previo e informado en Bolivia. En este sentido, el Tribunal de Garantías le ordena a la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM) que debe “desarrollar verdaderos procesos de consulta previa”, de acuerdo a estándares internacionales. La decisión judicial sostiene que este proceso debe alcanzar también a los casos de adecuación por derechos preconstituidos.
El Tribunal señala que la Ley N° 535/2014 tiene “categorías sospechosas en desconocimiento del derecho a la consulta previa”, un derecho que adquirió rango constitucional en 2009, pero que ya formaba parte de la norma convencional desde 1991, con la ratificación del Convenio 169 de la OIT y, por lo tanto, ya contaba con un cumplimiento obligatorio para el Estado. De este modo, la autoridad judicial sostiene que, si bien la ley minera establece un procedimiento para efectuar la consulta, este no puede desconocer los estándares referidos pues tienen “aplicación de manera preferente porque gozan de primacía frente a cualquier otra disposición normativa”.
El proceso de consulta es un diálogo democrático permanente donde el Estado debe intervenir para garantizar que no se vulneren los derechos fundamentales de los pueblos.
En relación a los derechos mineros preconstituidos, todavía es necesario que se establezca con claridad el alcance de los mismos ya que existe un vacío legal que está siendo utilizado por el sector minero para legalizar sus actividades al interior de áreas protegidas y territorios ancestrales. De cualquier forma, la Resolución Judicial interpreta que la condición de preconstituido no debería ser un argumento para que el actor minero se desvincule de la obligación de realizar una consulta adecuada ya que, al ser un derecho constitucional, debe garantizarse aunque sea de forma tardía. De lo contrario, se mantendría un estado de cosas inconstitucional indefinidamente.
En la práctica, los procesos de consulta adolecen de falta de credibilidad. Incluso existen territorios al interior de la CPILAP que, al no querer actividades auríferas, rechazan ser consultados pues consideran que se trata de procedimientos manipulados que privilegian los intereses de la minería. En el fondo, lo que se cuestiona es que no existen garantías para que las decisiones colectivas sean respetadas por el Estado. Por eso mismo, la interpretación constitucional expresada en la Resolución 05/2023 abre el terreno para disputar el alcance jurídico y el sentido político de la consulta, cuyo principio central es la libre determinación.
Los próximos pasos
Si bien la resolución constitucional en contra de la minería aurífera ilegal dibuja un escenario más favorable para las luchas territoriales indígenas, la CPILAP aún debe enfrentar tres escenarios conflictivos: un andamiaje institucional que privilegia los intereses de la minería a los derechos colectivos y de la naturaleza; un fuerte sector cooperativista minero con capacidad de movilización nacional que constantemente obtiene prerrogativas del Gobierno; y el incremento de la actividad minera dentro de las propias organizaciones.
En consecuencia, en el marco de una profunda crisis judicial en Bolivia, aún resta lograr el cumplimiento de la Resolución Judicial N° 05/2023 a casi seis meses de haberse pronunciado. A pesar de que este tipo de decisiones constitucionales son de ejecución inmediata y obligatoria, las autoridades responsables de cumplir las disposiciones del Tribunal se resisten a tomar acciones efectivas. Por su parte, la CPILAP ha señalado que la Acción Popular obtenida es irrenunciable e innegociable.
El proceso de consulta es un diálogo democrático permanente donde el Estado debe intervenir para garantizar que no se vulneren los derechos fundamentales de los pueblos.
Paralelamente, este proceso de judicialización ha iniciado una discusión de mayor trascendencia: la elaboración de protocolos autónomos de consulta y consentimiento libre, previo e informado que partan de la definición colectiva de procedimientos y formas propias de cada pueblo que conforma la CPILAP. Los protocolos deberán reflejar un consenso respecto al límite de las actividades mineras en los territorios de las cuencas altas de los ríos, a la vez que deberán respetar a aquellos territorios que han decidido declararse libres de minería y que no desean someterse a ningún proceso de consulta pues ya han deliberado su rechazo a esta actividad.
Estas discusiones tendrán que reconocer las tensiones existentes alrededor del uso de los bienes comunes territoriales, en un contexto regional amenazado no sólo por la minería del oro, sino también por grandes proyectos públicos como el monocultivo de la caña para obtener azúcar y de palma africana para producir biocombustibles. Por esta razón, se trata de un debate fundamental que indaga en la posibilidad que tiene el derecho a la consulta y consentimiento libre, previo e informado para configurarse como una verdadera herramienta que encamine a los pueblos indígenas hacia su libre determinación.
* Fátima Monasterio Mercado, es abogada e investigadora de la Fundación Solón. Además, es la Coordinadora del Grupo de Trabajo Pueblos Indígenas, Autonomías y Derechos Colectivos del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).
